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关于加快我市保障房建设,改善中低收入者住房条件的研究
发布时间: 2013-11-18 08:26:50  来源:本站原创 作者:

 

 
 
一、课题的提出和调研情况
近几年来,我国的房地产价格连续飙升,中低收入家庭已无力承担过高的房价。统计数据显示,我国大部分城市的房价收入比已经超过15倍,北京、上海和广州等一线城市的房价收入比更是在50倍以上,房价收入比已大大超过了国际公认的警戒线。
自2004年以来,武汉市房价大幅攀升,三环内房价基本都在7000元/平方米以上,已经超越普通市民的消费能力和预期希望值。2010年,武汉市城市居民人均可支配收入为20806.32元,农村居民人均纯收入8294.81元(数据来源:武汉市统计信息网,www.whtj.gov.cn),城市居民若按此收入水平购买一套90平方米、每平方米6600元的住房需要储蓄30年(不考虑通胀因素),而农村居民则需要储蓄72年。尽管武汉在国内房地产业中属“二线城市”,但房价一波一波或温柔或强劲的涨幅,让众多有购房欲望的人望尘莫及,特别是中低收入家庭购房难已成为全社会关注的问题。对于房地产市场的火热,中央政府多次通过财税、金融、土地等政策进行了系列宏观调控,一直持续至今。房地产市场的火暴反映出购房需求的旺盛,也凸显供需矛盾尖锐。
 
2010年中国城市房价排行榜
排名
城市
新房均价(/平方米)
1
杭州
25840
2
北京
22310
3
上海
19168
4
温州
18854
5
三亚
18319
……
……
……
33
武汉
6196
(资料来源:新华网,www.news.cn, 2011年2月10
 
 
武汉市主城区商品住宅成交均价
 
年份
成交均价(/平方米)
2005
3289.19
2006
3768.09
2007
4837.35
2008
5780.50
2009
5812.53
2010
6646.62
(资料来源:《房地产价格上涨的原因、危害及对策—基于武汉市房价上涨的分析》张蔓蔓,张君,王昊,刘智,2010年第四期下旬刊,《学习月刊》)
加快保障性安居工程建设,大力发展公共租赁住房等保障性安居工程,使处于“夹心层”的低收入住房困难居民、新就业职工、新毕业大学生以及外来务工人员等,通过梯度消费逐步实现住有所居,是党中央、国务院作出的重大决策,是关系经济社会发展全局的重大民生工程,也是我市政府工作的一项重点任务。
为此,台盟武汉市委组成以市政协副主席、市台盟主委江中联为组长、部分机关同志为成员的课题调研组,到武汉市住房保障和房屋管理局、市规划局和部分保障性住房开发企,就加快我市保障房建设,切实解决中低收入人群住房问题,进行了专题调研和座谈,了解我市保障性住房建设情况,掌握了第一手材料,针对我市保障性住房建设中有关问题提出意见和建议。在此基础上,调研组经过多次讨论,数易其稿,反复修改,完成了本调研报告。
二、中共中央、国务院对保障性安居工程建设十分重视
2009年12月开始,中央政府密集出台一系列房地产调控政策。2009年12月9日,国务院宣布终止二手房转让营业税优惠政策,目的在于抑制投机性购房。12月14日,国务院常务会议上提出要求遏制房价过快上涨趋势,同时加强保障性住房建设。2010年1月中央政府再出台“国十一条”进一步调控楼市。“国十一条”与此前中央所有调控楼市的政策方向一脉相承,但更加系统全面,从“调结构、抑投机、控风险、明确责任”四个方面,正式确定了2010年中国房地产政策基调和架构。2011年2月24日,全国保障性安居工程工作会议明确提出1000万套保障性住房建设计划,住房和城乡建设部代表国务院保障性安居工程协调小组与各省、市、自治区签定了2011年保障性安居工程建设目标责任书。责任书中明确:所有分配完成的目标任务,必须在2011年10月31日前全部开工,否则,主要领导将遭到从约谈到行政处分乃至降级、免职的严厉处罚。按照中央部署,湖北省今年将开建36.86万套保障房,包括新增廉租房3.5万套,新增发放租房补贴4万户,新增公租房9万套,新建经济适用房3万套。36万套保障房任务将分解到全省17个地市州,武汉市的保障房任务为11.85万套,包括全市16个城区(含开发区),约占全省总任务的1/3。湖北省已将住房保障工作纳入地方各级政府的目标责任制管理和政绩考核。
保障性住房的概念是与商品房相对而言。保障性住房是指由政府提供,限定建设标准、供应对象和销售价格或租金标准,具有保障性质的住房。具体包括社会保障性商品房(含经济适用房、限价房)、社会保障性租赁房(含廉租房、普通租赁房、租赁公寓)、安置房(含拆迁安置房、解危安置房以及落实侨房政策安置房)等。由于安置房具有较强的公共产品性,理应与政府供给,现实中也不存争议。保障性安居工程,既包括限价房、经济适用房、廉租房、公租房等保障性住房,还包括棚户区改造等。
三、我市住房困难家庭基本情况
1、人口情况
我市户籍人口中住房困难家庭有53222户(158724人),占住房困难家庭总户数的86.5%(“住房困难家庭”是指人均住房建筑面积在16平方米以下家庭);无房户总数为21034户,占全市住房困难家庭总户数的39.5%。住房困难家庭和无房户均集中在江岸、硚口、江汉、汉阳、青山和武昌六个中心城区(《武汉市城镇住房困难家庭住房情况调查报告》(2010),武汉市住房保障和房屋管理局,武汉大学中国住房保障研究中心)。
2、收入状况
全市住房困难家庭人均月可支配收入为477.4元。各中心城区住房困难家庭人均收入相对较高,远城区住房困难家庭人均收入则普遍偏低。从收入分布来看,我市住房困难家庭的人均可支配收入在201元~400元之间的家庭所占比例最大,接近40%。无房户的人均月可支配收入为411.93元,人均收入低于城区城市居民最低生活保障标准的无房户在无房户总数中的比重为58.8%。
3、住房面积
全市住房困难家庭户均住房面积(指建筑面积)为6.43平方米,人均住房面积为2.16平方米。无房户和人均住房面积在12平方米以下的住房困难家庭有40853户,占总数的76.76%。
4、保障房户型需求情况
根据我市相关部门调查摸底,全市住房困难家庭中,选择一室一厅的家庭有8098户,占总数的15.2%;选择二室一厅的家庭有35048户,占总数的65.9%;选择三室一厅的家庭有10074户,占总数的18.9%。住房困难家庭对户型的需求主要集中在二室一厅,其次是三室一厅,对一室一厅的需求较少(如下图所示)。由此可以看出,二室一厅住房应该成为我市新增实物配置保障性住房的主要户型结构。
             四、我市保障房建设情况及存在的困难和问题
近几年来,我市不断加大住房保障工作力度,连续8年将住房保障工作列入政府为群众办理的十件实事之一。全市为20余万户中低收入家庭解决了住房问题,累计投入廉租房保障资金15.59亿元,共对6万余户低收入住房困难家庭实行了廉租住房保障,其中,配房租赁2万多户,租金补贴4万余户,对人均可支配收入600元以下、人均住房面积12平方米以下的低收入住房困难家庭实行了“应保尽保”。截止到2009年,我市城市居民人均家庭住房建筑面积增加到30.88平方米,农村居民人均住房面积增加到47.68平方米,完成远城区3903户农村无力自建房户的危房改造任务。在调整保障性住房管理体制和政策方面,完善了《武汉市经济适用住房管理办法》和《武汉市廉租住房保障办法》。竣工经济适用房163.34万平方米,销售19234套。配套租赁廉租房7500户,实现廉租房租金补贴“应保尽保”。(《武汉经济社会发展报告》(2010),刘志云,社会科学文献出版社)目前,我市已基本形成了“以廉租房和经济适用房为主,以困难企业集资合作建房、老工业区棚户区改造、农民工住房为有效补充”的住房保障体系。
2011年2月22日,在武汉市政府常务会上,通过了《2011年市政府绩效体系安排》。2011年我市将建设10.7708万套保障性住房,其中,公共租赁住房3万套,改造城市棚户区3万套,限价安置商品房2万套,经济适用房1.5万套,廉租房5500套。此外还将改造国有工矿棚户区 7208套。
五、我市的保障房建设尚存在以下困难和问题:
1、尚未设立保障房建设的职能管理机构
目前,我市的住房困难家庭数量较大,住房保障工作任务艰巨,但我市的保障性安居工程建设,主要依靠市、区两级政府的住房保障和房屋管理局代为承担保障房建设任务,尚未设立专门的保障房建设管理机构。保障性安居工程建设,不仅是政府为解决低收入家庭住房困难提供公共服务的一项重要职责,也是重大的“民生工程”、“民心工程”,还涉及到巨大的经济利益,如无专门机构来对保障房进行监管,势必会出现漏洞或问题
2、建设用地供应不足,供应结构不合理
我市保障房建设用地主要通过土地划拨等方式获得,但土地划拨供应总量严重不足。此外,保障房建设用地供应结构不合理的问题较为突出。目前,我市提供给保障房建设的用地基本都安排在三环线之外的地区,与保障房发展现状、保障对象和经济区域分布相冲突,从而影响到保障房目标的实现。
3、住房保障覆盖面窄,保障对象限制严格,保障标准不高
在我市53222户住房困难户中,有34757户未享受到任何形式的住房保障(《武汉市城镇住房困难家庭住房情况调查报告》(2010),武汉市住房保障和房屋管理局,武汉大学中国住房保障研究中心)。若加上本市户籍之外的流动人口,住房困难家庭和人口的数量还将成倍增加。我市目前对住房困难户的住房保障方式以廉租房和经济适用房为主,但覆盖面很窄,整体水平不足总量的5%,大部分户籍居民尚未覆盖。此外还有大量的“夹心层”(我市存在两个夹心阶层:一个是买不起经济适用房但不符合廉租房住房条件的“下夹心阶层”;还有一个是不符合经济适用房购买条件,但又无力购买商品住房的“上夹心阶层”)、新就业职工、进城农民工和大学生“蚁族”等暂未被纳入住房保障范围。住房保障标准不高表现在:一是保障面积偏低,廉租房保障不到16平方米;二是租金补贴标准偏低,现行标准补贴建筑面积13平方米,低收入家庭每平方米差额面积每月补贴7元,低保家庭每平方米差额每月补贴10元。
4、建设资金投入不足,资金缺口很大
2008年,财政部相关政策规定,保障房建设的主要资金来源是住房公积金增值收益部分、土地出让金中不少于10%的比例和中央、省级财政预算安排的补助资金。我市2009年财政投入住房保障的资金共5亿元人民币,约占当年财政支出的0.8%,截至目前,我市公积金累计为廉租房补充资金近8亿元,但应保尽保每年需资金在10亿元以上,资金需求缺口很大。同其他城市相比,无论是资金投入规模还是占财政支出比重都偏低。我市目前对于保障房的财政投入尚未列入固定的预算项目,资金投入不稳定。
5、保障房管理制度有待改进和完善
目前,保障房管理的主要问题集中在准入和退出机制的不完善上。国家明令禁止经济适用房出租,按相关规定,经济适用房的拥有者应是住房困难户,然而公开的租房信息显示,武汉某些经适房小区却成了一些住户牟利的手段。“丽华苑85平方米,1800元/月;红旗公寓90平方米,精装1500元/月;黄浦人家80平方米,1500元/月”这些房源大多是政府严禁出租的经济适用房。(任会斌,邓华宁,李美娟,沈“3600万保障房难点查访”,《瞭望》新闻周刊,2011年第14期)我市的保障性住房在分配过程中,主要以家庭收入作为判断标准的,但由于难以准确确定家庭收入,经常出现高收入家庭挤占保障性住房名额的现象,使得社会福利下降,中低收入家庭的住房需求得不到保障。同时,我市的保障性住房建设普遍采用终身制,一次购买终身持有,很多已经进入高收入的家庭仍占有保障性住房,享受政府提供的这种福利政策,这与保障性住房的保障性质相违背。
6、保障房建筑方面存在一定问题
保障性住房归根结底是为了保障中低收入家庭的居住权利而建,其在建设过程中,必须充分考虑居民的住房需求。而我市目前的经适房与廉租房,很多都处在交通不便的城区,这一方面是由于保障性住房建设起步较晚,中心地区已经被开发使用,另一方面,与政府政绩和开发商利润有必然联系。而且,保障性住房的质量问题令人堪忧,有资料显示,目前的经适房的维修率普遍高于商品房。而其户型设计的不合理,配套设施不齐全则是令很多中低收入家庭放弃的重要原因。
六、意见和建议
保障性住房建设既是关系到国计民生的重要举措,又是当前我市经济发展的一大动力,因此必须解决当前保障性住房建设所面临的主要问题,保障其顺利发展。为此建议:
1、尽快设立保障房建设的职能管理机构
保障性住房体系建设是一项系统工程,不仅涉及到住宅建设、发改委、国土资源、财政、税务、民政、社保、工商和银行等众多综合部门,还涉及到多部门之间的协调,以及多项配套政策的落实。因此需要政府设立专门的机构和人员来进行实施、管理和协调。凡是保障性住房工作做得好的地区,大多都组建了保障性住房的职能管理机构。因此,我市应设立全面负责保障性住房的投资、开发、建设、销售和管理等工作的政府专门机构。
2、借鉴重庆经验和做法,拓展我市保障房建设土地供应方式,确保土地供应
重庆市2011年保障性住房建设任务为49.45万套,已筹集保障房建设资金254亿元。目前,重庆市已形成了由廉租房、经济适用房、危旧房改造、城中村改造、农民工公寓、公租房组成的“5+1”保障性住房供给模式。“以划拨方式供地”是重庆公租房建设的最大特色。2002年,重庆市成立了土地整治储备中心,2003年又在其基础上成立重庆地产集团,由市政府注资,建立了政府主导型的土地储备供应机制。为推进公租房建设,重庆市政府仅在主城区就从储备土地中以划拨方式拿出3万亩土作为公租房建设用地。近年来,重庆储备了10多万亩土地,这些土地以主城区为中心向周边地区辐射,包括主城区、城市重点拓展区、后中心区等,涵盖了各等级地段。
我市障性住房建设所需土地的供应方式是土地划拨,但由于住房保障对象的多元化等因素,单一的土地划拨方式难以满足保障性住房建设所需土地的需求数量。因此,我市可借鉴重庆的经验和做法,通过老厂搬迁、院校置换、旧城拆迁、征用农村集体土地等方法,储备土地。此外,我市还可采取土地出让、租赁等多种形式,最大限度满足保障房的土地需求。此外,通过合理安排区位布局,在普通商品房建设项目、“城中村”改造项目中按照一定比例配建保障房,也是解决土地需求的合理而可行的方式。
3、逐年扩大住房保障覆盖面,适时将农民工等低收入群体纳入住房保障体系
2011年2月,湖北省委、省政府出台了《关于做好2011年“三农”工作的意见》,计划将从今年起,逐步将农民工纳入城镇住房保障范围,并探索农民工享受住房公积金试点。
我市因住房困难家庭数量较大,住房保障工作任务艰巨,尚有大量的“夹心层”和新就业职工、外来农民工、毕业大学生等暂被挡在住房保障体系之外,无法在城市“安身立命”。特别是进城农民工,他们为我市经济建设和发展做出了巨大的贡献,应当得到充分的尊重。建议政府及相关职能部门,逐年扩大住房保障覆盖面,适时考虑将农民工等群体纳入住房保障体系范围,让绝大多数低收入群体得到保障,使保障性安居工程真正惠及民生。
4、加大财政投入,拓宽融资渠道,完善保障房建设投融资机制
2011年,我市投资的保障性安居工程建设预算约需资金人民币15亿元左右,目前财政安排廉租房保障资金近10亿元,资金缺口有5亿多元。根据我市财政能力,建议每年新增3亿~5亿元的财政资金投入。但是,要加大资金投入,光靠市、区两级的财政是很有限的,还应不断探索保障性住房的融资模式,加快形成多元化投资渠道。
模式一,通过引入房地产投资信托基金进行融资。对参与保障性住房建设和经营的房地产投资信托基金给予适当的财政补贴或对其投资者的收益减免所得税,以提高其基金和投资者的收益水平,从而引导房地产投资信托基金投资建造或购买保障性住房。
模式二,通过实行住房证券化运作方式进行融资。我市目前的廉租房等保障性住房,一般是只租不售或售后不再允许转售,因而具有稳定的产权,这一点更加符合证券化资产的特点。在实际操作中,可以采取直接将保障性住房项目证券化或以保障性住房作为抵押物向银行申请贷款、由银行将该债权证券化等方式进行融资。
模式三,通过发行保障性住房建设债券、廉租房修购彩票和社会福利彩票方式进行融资。从中提取适当比例,用于当前的保障性住房建设。
模式四,通过组建非营利性的保障性住房建设投资公司,专项投资危陋房屋拆迁和保障性住房建设。投资公司可采取政府主导、专项投资、封闭运作的模式,与银行共同签订保障性住房建设合同,以改变以往只能依赖银行贷款进行融资的方式。
模式五,通过开征住房保障税进行融资。对购买别墅和高档商品房的高收入群体征收特别住房保障税,专门用于保障性住房建设、修缮和廉租房租金补贴,以实现高收入家庭住房消费通过纳税向最低收入家庭住房消费的转移支付。
模式六,通过政府土地出让转换进行融资。政府出让某块土地时,可规定中标的开发商必须提供一定比例的保障性住房作为冲抵土地出让金,以扩大保障性住房建设规模。
5、完善对保障性住房准入、退出和监督机制
完善对保障性住房准入、退出和监督机制十分重要。首先要加强对保障性住房的分配管理,遏制较高收入的人占有保障性住房,保障中低收入家庭享有住房的福利,同时对于获得保障性住房的人群,要监督其住房的实际用途,不得用于转售或者出租从中谋利。此外,更要完善保障性住房的退出机制,对于那些已经不符合享有保障性住房条件的居民,应当收回其享有的保障性住房,重新分配给其他需要的家庭,来保证这一稀缺资源的流动性和资源配置的效用最大化。在建立监督管理体制方面,可采取以下措施:需要住房保障管理和监督部门的跟踪监测及严格监管。具体措施:一是对住房保障对象、保障标准、保障资金来源、补贴额度、保障期限、收入状况、档案审核、合同签订等实施严格审核和监管;二是健全保障性住房的公示制度,提高住房保障工作的透明度,强化社会监督;三是加大对保障性住房在用地、建设、准入、出租、出售、骗购、使用、监管等各个环节的违法违纪行为的惩处力度。
6、加强保障房质量管理,住房选址和户型应兼顾居民生活便利
政府相关职能部门应设计适合市民居住需求的户型结构,完善住房周围的配套设施,并加强保障房的质量管理,避免“楼脆脆”、“楼歪歪”等现象的发生。实物配置保障性住房的主力户型应以面积不超过60平方米的二室一厅为主;公租房建设力求可以“拎包即住”;住房选址要充分考虑居民的生活便利要求,如选址不当会引发的一系列社会问题。
 
 
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