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关于构建和完善武汉市公共安全体系的研究
发布时间: 2013-11-18 08:35:03  来源:本站原创 作者:

        城市作为人类政治、经济、文化交流的集中地和社会生产、生活的中心枢纽,它的公共安全状况是社会正常运行和可持续发展的重要基础,是城市竞争力和城市形象的重要表现,也是衡量政府公共服务能力的重要指标。随着城市步伐的加快和经济的快速发展,各种社会矛盾日益凸显,各类公共安全事件屡屡发生,城市公共安全问题已经成为妨碍城市和谐发展的主要因素。武汉作为中部崛起的中心城市,在经济高速发展的同时,各种各样的公共安全的问题也考验着武汉市现有的公共安全管理的能力,使我们不得不对这一问题进行深入的思考,探索公共安全管理的有效途径。

武汉市公共安全体系是指武汉市的安全防护以及武汉市民的生命、财产的安全。主要涵盖公共突发事件、食品药品安全、社会治安、公共卫生安全、生产安全、城市生命线安全等。因而维护公共安全,是关系国计民生、社会安定和发展的大事;是加强公共管理、建设智慧武汉的一项系统工程。
我们可能无法准确、全部预测或防止突发事件的发生,但绝对可以通过提高自己的应对能力、及时得当的处理来减少突发事件向恶性危机转化的可能性。然而,武汉市目前还没有建立起保障城市公共安全的有效管理体系,对公共安全的理论和技术研究还很薄弱,急需建立起一套行之有效的公共安全综合管理体系。
现代社会中,影响公共安全的因素越来越多,危害日益增大。在武汉做为我国中部中心城市的大背景下,武汉市公共安全主要面临来自3个方面的
风险:自然灾害、人为灾害和环境灾害 。
除了上述自然灾害、人为灾害、环境灾害外,刑事安全、社会动乱、心理恐慌等社会因素,生产安全、金融安全、交通运输安全等经济因素,公共技术设施保护、高新技术的负面危害等技术因素对公共安全生产的影响也日益增大。
 武汉市灾害形成过程包括由突发性致灾因子引发的灾害动力学过程,地震灾害过程;以及由渐发性致灾因子累计形成的灾害生态学过程,致灾因子和成灾因子的增长致使城市生命线系统严重受损,加重了财产损失、人员伤亡及资源与环境的破坏,严重干扰了武汉市民正常的生活秩序,影响了社会经济的发展和社会主义和谐社会的建设。
综上所述,不可避免的自然灾害、人为事故和潜在的社会危机都构成了武汉市的公共安全威胁,不安全因素增多,致灾和成灾因子有不断扩大的趋势,武汉市公共安全面临着极为严峻的挑战。
武汉市政府历来重视安全生产工作,在公共安全体系建设方面取得了许多可喜的成果,各项法律制度建设也在逐步完善。但从目前整体情况来看,公共安全管理还存在着一些重要问题和缺陷。
1. 公共安全职能定位不明确
政府的公共安全职能是指政府在进行社会公共事务管理时应当承担和具有的维护公共安全的职责和功能,是政府在日常的公共事务管理中的基本活动方向之一,也是政府建立此类行政组织、进行机构设置、人员配备和制定公共政策的最基本依据之一。政府公共安全职能是否已成为政府的主要职能之一,可以从三个方面进行衡量:是否有一套能够有效整合的完善的法律体系;是否具有一个整合的、行动高效的管理部门体系和体制;各级政府和部门之公共安全责任是否明确。从现实情况来看,武汉市目前还缺少明确的公共安全职能定位,这直接影响了公共安全管理的有效性。
首先,我国公共安全法律体系尚不健全。虽然我们已有《戒严法》、《防震减灾法》、《防洪法》、《消防法》、《安全生产法》、《环境保护法》、《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》等等相关的法律法规,但还有许多公共安全领域缺乏必要的法律依据,如我国目前还没有制定反恐怖活动和处理大规模群体性事件方面的法律法规。公共安全的基本法律尚未提上制定日程,法律法规的部门管理特点严重,协调问题十分突出,很难适应应对大规模和复杂的公共安全事件和公共危机。另外,我国多数公共安全管理立法还缺乏程序性内容,权利救济法律条款也不够完善,规定过于原则,缺乏针对性和操作性。
其次,武汉市尚缺乏常设性的、专门的、权威的公共安全管理、协调机构。武汉市目前的公共安全管理体系是一种分行业、分部门的分散性管理体系,公共安全管理部门条块分割现象比较严重。随着公共安全事件的综合性和跨地域性日趋明显,危机处理中所涉部门越来越多,仅仅依赖于各级政府现有的行政设置,成立一个临时性的领导小组来协调相关部门的工作已不能满足现代化公共安全管理的要求。
最后,武汉市政府和有关部门公共安全责任之界定不甚明确。这与公共安全法律体系的不健全和分散的部门管理体制相关联,并直接导致了在公共安全事件突发时的责任模糊。当复合型事件或者边缘性事件发生后,各部门容易相互扯皮,影响应急管理的有效性。有的法律虽规定了政府防灾的责任,但并没有给予其相应的权利,尤其是在涉及防灾救灾经费的来源、政府间费用的分担、救灾款项的分配、各部门之间如何协调等问题时,现有的法律难以发挥作用,结果很难界定各级政府所具有的管理责任。
2. 日常公共安全管理能力不足
由于缺少明确的公共安全职能定位,武汉市政府往往忙于对公共安全事件的应急处理而不是日常的公共安全管理。事实上,公共安全管理远不限于应急处理,成熟的公共安全管理,其过程不再仅仅关注于应对阶段,而是关注于预防、准备、应对和恢复等一系列过程,并成为政府日常职能履行的一部分。而当前武汉市还处在以应急处理为核心的应急管理初级阶段,虽然武汉市制定有突发公共事件总体、专项、部门、地方、企事业单位等应急预案,但是由于一些预案疏于演练和人员培训,当突发公共安全事件发生时,有些预案常常是毫无用处,甚至很大一部分应急预案只是从其他地方或部门照抄照搬过来的,根本不符合武汉市的实际情况。
应急固然重要,但应急处理不是解决问题的根本举措,偏重于应急处理只会使武汉市政府的工作处于消极被动、穷于应付的境地,既会给群众的生产、生活造成巨大损失,也会影响政府形象,相反,防患于未然才是最为理想的举措。
我们建议组织以政府首脑为最高领导者和指挥者的综合协调机构,进行“全危险”、“全部门”和“全过程”的管理。通过这一机构的协调,整合利用武汉市政府和社会的各种力量和资源,来达到有效化解公共安全风险、高效应对公共安全突发事件的目的。全面的公共安全管理不再局限于紧急事态的应对,不但将预防突出出来,而且也同样重视事后的恢复,使公共安全管理的目标更加接近于安全目的本身,管理更加科学有效。
3. 社会参与度低
政府主导一直是我国政治、经济、文化、社会等领域发展的典型特征,加上我国公民社会发展先天不足,社会参与公共事务管理的水平普遍较低。这在武汉市公共安全管理中主要表现在以下两个方面。
一是武汉市社会力量参与公共安全管理的环节比较简单,参与规模较小,参与方式比较单一。社会力量的参与主要集中在应急处理阶段,事前预防和事后恢复阶段参与较少,主要采用捐款捐物的方式来对事发地区的人民群众进行支援。即使在应急处理阶段的参与也主要是武汉市红十字会和武汉市慈善总会等有限的几个老牌组织给予现场援助,与非政府组织的总数量相比,参与比例偏低。此外,几乎没有非政府组织和公民个人积极参与日常管理活动。
二是社会力量参与比较被动,主动性不够,大部分的社会力量参与是武汉市政府通过政治动员和行政动员的方式组织起来的,行政命令占据主导地位。当发生大规模的公共安全事件时,多数情况下的社会群体参与是通过武汉市政府布置任务来主导的,对某些单位和个人来说是不得不完成的“政治任务”。社会力量参与公共安全管理不足,不但加重了武汉市政府自身的负担,而且极大地影响了武汉市政府在公共安全管理中核心作用的发挥,降低了公共安全管理的效果。
4. 公共安全管理技术水平偏低
公共安全管理技术在管理实践中扮演着重要的角色。武汉市目前的公共安全管理技术还比较低。在决策上,经验决策占据了主导地位,运筹学、规划学、对策学、系统分析等决策技术和方法使用不够,一些决策停留在“拍脑袋”、开“碰头会”的水平上。公共安全管理的非专职化也使得决策和管理不能满足其特殊要求,难以进行有效的管理。另外,武汉市绝大多数地方还没有建立公共安全信息管理系统,信息搜集、传送和处理机制不够健全,使得政府存在过分依赖行政系统内部信息搜集、传送、处理机制的问题,缺乏外部信息来源。在这种情况下,有些基层组织很可能从自身利益出发对公共安全信息进行“裁剪”,出现谎报、瞒报现象,信息被严重扭曲。在硬件设施上,绝大多数部门还没有建立公共安全管理信息网络,这在很大程度上影响了公共安全风险监测、及时获得有效信息、发布管理信息、采取及时的应对措施等管理活动。此外,武汉市公共安全管理的标准化水平比较低。虽然防火、防震、食品安全、安全生产等具有比较健全的技术标准,但尚处于起步阶段,武汉市还没有制定统一的应急救援标准。较低的公共安全管理标准化水平和某些标准的缺失极大地限制了应急处理的速度,影响了应急处理的效果。
针对武汉市公共安全管理中存在的问题,我们提出武汉构建双维度、多线性”的协同治理型城市公共安全体系的新思路。所谓双维度是指,把武汉市公共安全体系划分为体制内( 政府系统) 和体制外( 社会系统) 两大治理系统,在不断完善两个系统内部治理结构的基础上,通过建立彼此间的协作伙伴关系,最终实现武汉市公共安全的良好治理。所谓多线性是指,强调在武汉市公共安全治理过程中,包括武汉市政府在内的多元治理主体间,通过彼此的多线性合作与配合,构建系统联动的立体化、交互式、多层次、多序列的城市公共安全网络。建构双维度、多线性城市公共安全体系的总体思路是要在完善政府内部治理结构和充分动员社会化力量的基础上,从政府系统内的自循环逐步过渡到政府与社会协同治理的双循环。具体来说,需要着重解决好以下五个方面的问题:
1.实现公共安全战略规划先行,各管理部门协调联动
从系统论的角度看,武汉市公共安全体系建设要长远规划和通盘考虑,应该与武汉市的整体发展结合起来,做到未雨绸缪。在制定武汉市整体发展战略的同时,不仅要充分考虑城市的经济发展和社会构建等基础性工作,还有必要将公共安全战略纳入其中,并且要赋予其同样重要的基础性地位。这是因为,武汉市的公共安全是武汉市经济和社会可持续发展的重要前提条件。可以说,没有和谐稳定的城市环境,武汉市的发展将无从谈起。武汉市公共安全规划是依据风险管理理论对武汉市建设及其发展趋势进行研究,为城市中人类自身活动及其设施、场所等免于事故和灾害的发生而做出时间和空间的安排。武汉市公共安全规划的目的是在对城市潜在风险要素进行科学预测的基础上,通过安全决策和安全设计,控制和降低武汉市可能面临的风险,并使之达到可接受的水平。具体来说,可以从武汉市公共安全潜在风险因素分析、确定武汉市公共安全规划目标、实施风险减缓对策措施、构建武汉市事故应急救援系统、建立公共安全信息管理系统、制定武汉市公共安全规划的实施办法等方面着手编制武汉市公共安全规划要点。
由于武汉市公共安全事件的发生通常具有并发性与同步性的特征,因此无论是武汉市政府内部的各个专业部门,还是区域内的平行部门之间,都需要从目前的“单兵作战”状态向“协同治理”的方向转变。事实上,许多发达国家的城市公共安全管理都是集成式的综合联动体系。以消防机构为例,发达国家几乎无一不是“大消防体制”。比如,意大利公共安全机构名为消防、公共救援和民防局,法国的公共安全机构名为民防与民事安全局等。面对转型时期错综复杂的武汉市公共安全形势,要使有限的公共安全资源发挥最大效用,就必须打破旧有条块分式的城市公共安全体系,要在部门间、区域政府间积极构建伙伴型合作关系,加强横向系统之间的沟通和联络,建立综合性、多功能的整体联动型公共安全体系。
基于以上分析,武汉市公共安全体系的建设应综合考虑其所处的环境因素以及内部各专业之间的联动性,建立综合的武汉市公共安全体系,而非孤立的专项研究体系,从根本上提高城市的安全防护能力。(如图4所示)
4 系统理念指导下的城市公共安全体系机构图
2. 科学、明确地定位各级政府及有关部门的公共安全职能
一是要完善相关的法律法规,制定《武汉市公共安全管理办法》,从总体上规范公共安全管理,用法律确定各级政府及各部门的公共安全职责。在明确武汉市各级政府和部门灾害减除责任的同时,明确划定各级政府和部门公共安全的职责范围和相互关系。
二是建立常设的武汉市公共安全管理部门,负责日常管理工作和突发事件的应急工作。公共安全管理部门的职责是实施全过程的公共安全管理,包括危险减除和风险管理,负责应急预案的编制和演练,评估事态,发布预警,对潜在的和现实的紧急事态和灾难进行快速、有效和全面的应对,提供灾难援助,支持长期的重建行动,执行综合协调部门的协调任务和其他命令,负责人员培训和对民众进行公共安全宣传教育等。
三是建立以武汉市政府首脑为领导者的综合协调部门,进行综合协调和指挥。综合协调部门可以采取委员会的形式,成员主要包括各部门的主要领导以及武警部队领导,其职责主要是研究制定应对突发公共事件的重大决策和指导意见,审定应急预案,组织指挥重大突发事件的应急处理工作,协调与上级政府及有关部门的工作,分析总结公共安全管理的阶段性工作并提出指导意见等。
3. 创新公共安全管理体制,实现多元化的合作治理
一是要加强同非营利组织和国际社会的合作。对于一些重要的非营利组织,如武汉市红十字会、武汉慈善总会等,通过让它们署名应急预案和成为公共安全管理委员会的委员,使它们加入到体制内来,承担一部分正式的公共安全管理责任;对于其他的一些志愿者组织,我们可以建立制度化的联系和沟通机制,同它们保持经常性的联系和沟通。
二是要充分利用社区群众自治组织。要发挥其自我管理、自我教育的功能,积极开展平安社区创建活动,加强减灾防灾工作,积极排查公共安全危险源,降低公共安全风险,提高社区的抗灾防灾能力;及时调解利益矛盾,化解风险,防止突发事件的发生。
三是要同私人部门积极开展合作。通过制定《灾害保险管理办法》,将公共安全的部分责任转移给保险公司。另外,我们还可以利用私人部门的专业技术优势,积极与它们开展专项合作,建设公共安全应急联动系统,提高公共安全事件应急管理技术水平。
4. 将应急管理与常态管理有机衔接
公共安全的常态管理与应急处置两者之间并不是截然分开的。虽然大多数公共安全事件具有突发性和不确定性,但这些事件的发生往往是由于常规管理工作的疏忽使不稳定因素积聚到一定程度的结果。因此,要将常态管理与应急管理有机结合,改变当前的一条腿短,一条腿长的状况,科学处理两者之间的关系。一方面,武汉市政府公共安全的常态工作应该以对危机事件的预防和预控为主,提前预见城市发展过程中可能遭遇的各种公共危机,对城市辖区内的潜在风险要从源头上积极防范和控制,及时传递和发布各种安全信息,制定系统可行的应急处置预案。另一方面,武汉市政府在提升突发事件应急处置能力的同时,要及时对危机处置中的一些好的经验和做法进行总结,并尽快引入到公共安全的日常管理中,以促进常态管理机制的健全与完善。此外,还要建立较为科学的《武汉市公共安全动态评估体系》,以此强化对武汉市公共安全常规化管理和应急管理的监督工作。
5. 加快实施公共安全管理标准化建设
一要尽快制定《武汉市公共安全管理指南》,提供标准化的公共安全管理工作和活动方案,指出公共安全管理中不可缺少的准备措施、管理活动和步骤、管理的质量以及如何制定应急预案、救援的优先次序、怎么进行恢复,等等。
二要建立武汉市公共安全标准化技术委员会或类似部门,制定公共安全标准指南、公共安全管理体系标准、应急准备/管理和BCM标准,以重点应对相关国际标准化活动,系统地开展安全标准化工作。
三要充分利用信息通讯技术建设武汉市公共安全应急联动系统,以技术促进各种资源整合和各部门的协同行动。
四要采用先进的地理信息系统( GIS) 、全球定位系统(GPS) 、卫星遥感系统(RS)及通讯网络系统等实现对武汉市公共安全风险的精确监测。
 
1. 武汉市公共安全系统建设
武汉市公共安全系统是涉及生产、生活和生存的各个领域的大安全系统。武汉市各个安全系统包括七个子系统,分别是武汉市工业危险源、武汉市公共场所、武汉市公共基础设施、武汉市自然灾害、武汉市道路交通、武汉市突发公共卫生事件和恐怖袭击与破坏。武汉市公共安全研究的理论基础是风险理论,通过对可能发生的武汉市公共事故灾害进行风险分析,制定保障城武汉市共安全与城市经济社会协调发展的安全规划,实施风险减缓对策措施,建立武汉市事故应急救援系统及公共安全信息管理系统,从而实现建设和建立武汉市公共安全系统的目的。
(1)风险分析
风险分析主要包括风险辨识与风险评价。风险辨识是在资料收集及现场查看的基础上找出风险之所在和引起风险的主要因素,并对其后果做出定性的估计。风险评价是对城市系统存在的风险进行定性或定量的分析,评价系统发生危险的可能性及其严重程度。对于武汉市系统风险来说,主要有两类城市危险分析方法,一类是目前比较成熟,应用比较广泛的工业安全与职业安全的分析方法,用于原发事故的风险分析;另一类就是处于探索阶段的武汉市公共安全的风险分析方法,基于对原发事故的风险分析。
(2)武汉市公共安全规划的制定
武汉市公共安全规划的本质是对城市风险进行预测后所做的安全决策,或是对武汉市的安全设计,目的是控制和降低城市风险,使之达到可以接受的水平。武汉市公共安全规划主要从城市建设和社会发展总体角度出发,在城市系统分析和预测的基础上,确定武汉市公共安全规划目标,提出风险减缓的对策措施,编制武汉市公共安全规划的样本及指南。
1)规划目标的确定
武汉市公共安全规划目标是公共安全规划的核心内容,是对武汉市未来几年里改善安全状况,提高安全水平的策略所规定的目标。制定恰当的安全目标是武汉市公共安全规划的关键,规划的目的就是为了实现预定的安全目标。武汉市公共安全规划目标应体现武汉市公共安全规划的根本宗旨,即保障武汉市经济和社会的可持续发展,促进经济与社会、人和自然的协调发展。武汉市公共安全规划目标是以风险理论为指导,在调查分析城市系统内自然、社会、经济等方面诸要素及各种因子相互关系的基础上,结合系统内各种资源供给的可能性等,编制武汉市系统的公共安全规划,并通过实施该规划,保障城市系统的安全稳定运行。
2)风险减缓措施
具体地讲,风险减缓的最终目标是达到预期的安全规划目标。其途径一般是针对现状安全水平与规划安全目标间的差距,找出具体的风险因素,如工业危险源或公共场所人群聚集等,积极采取减缓措施,以消除或减少风险因素。
根据武汉市公共安全风险分析的结果,分析确定城市系统的脆弱部位或环节,设计有针对性的风险减缓措施。设计风险减缓措施时应以提升现有的武汉市公共安全水平,实现规划安全目标为目的。风险减缓措施设计方案完成后,需要从经济技术可行性、公众心理承受力、法律法规符合性等方面进行论证,只有论证结果说明设计方案可行,才能进入风险减缓措施的实施阶段,以保证风险减缓措施具备可行性。制定风险减缓措施的程序见图5 所示。
图5 风险减缓措施的程序
 
2. 应急救援指挥系统组成
应急救援指挥系统由计算机信息系统、GIS 电子地图系统、通信系统、移动指挥系统、基于互联网的远程实时监控系统、大屏幕系统、G P S 定位系统、会议系统、不间断供电系统、防病毒、防雷系统组成。如图6所示:
图6 应急救援指挥中心网络结构图
(1)计算机信息系统
计算机信息系统是应急救援指挥中心的工作平台,已将所有的重大危险源信息采集到数据库里, 并制订了相应的应急预案, 结合网络化的地理信息系统(WEB GIS)技术,能在电子地图上方便、快捷、形象地展示重大危险源和重大事故隐患的地理分布总体概况、及发生事故后抢险、应急指挥最佳救援路径和预案等信息。
(2)通信系统
指挥中心通信系统包括有线通信和无线通信系统,是应急指挥系统协调指挥的主要手段。开通报警电话,实行重点时段值守,建立呼叫中心,形成与公安、消防、交警、急救统一的接警平台和建设群呼对讲机系统。
(3)移动指挥系统
移动用户是应急救援指挥中心平台上的一个虚拟的实体, 把有线网络和无线网络结合, 利用公共网络构建虚拟指挥中心私有网络, 可以让指挥员随时随地通过移动笔记本电脑、掌上电脑等途径了解事情发展动态, 实时处理事务。
(4)GPS
为了利于指挥中心了解到各种救急车辆的位置、运送危险品车辆情况,实现车辆行驶路线的科学正确选择,在指挥中心的二期工程中将使用GPS 进行定位。使得应急指挥中心处警人员能实时的掌握车辆位置信息
GPS 统将有线、无线、GIS、数据库资源管理等有机结合起来,从而完成车辆智能调度、管理、车辆定位、行驶导航等功能。
3. 构建武汉市公共安全信息管理系统
风险管理城市公共安全管理的一个重要组成部分,对武汉市公共安全系统的各种风险管理必须建立一系列基础数据库并且应用网络技术管理,所以对武汉市公共安全实行现代化的安全管理和制定城市公共安全规划,必须建立武汉市公共安全管理系统。管理信息系统(MIS)主要包括对信息的收集、录入,信息的存储、信息的传输、信息的加工和信息的输出五种功能。它把电子计算机、数据通信设备通过通信网络把不同地域的信息处理中心联结起来,共享网络中的硬件、软件、数据和通信设备等资源,加速信息的周转,为管理者的决策及规划的制定及时提供准确、可靠的依据。在现代化武汉市公共安全管理中,武汉市公共安全管理信息系统是信息综合处理的枢纽,是公共安全信息管理、安全决策的关键。
四、结论    
“安全”是人类生存中最基本的需求正是基于“安全”的需求促使人类聚集。从原始社会的村庄到中世纪的城堡从城堡到今天的各种类型以及各种规模的城市,都显示了人类聚集的轨迹,为城市公共安全所进行的各类活动也是人类谋求生存的最基本需求。某些自然灾害的发生很难避免它不会因人类的进步而改变或不发生但通过防灾体系的建设可以减灾害造成的损失,而技术性灾害或社会性灾害通过防灾体系的建立可以避免其发生。只有防灾才能减灾在系统的角度下综合应对城市的安全问题,对城市防灾减灾的效果能起到事半功倍的作用。
武汉市在城市的发展和建设中要做到大处着眼、小处着手从城市的整体布局到各种防灾基础设施的布置都要以“城市公共安全体系是一个大系统”的观点去综合看待,在武汉市城市公共安全体系构建的过程中,重点要做好以下几点:
(1)城市的总体布局要为城市的公共安全建设留有一定的缓冲地带;
(2)要保证各类防灾设施、生命通道以及各种避难空间的均衡分布及有效运转;
(3)城市公共安全管理要切实有效并要注重高效;
(4)要在全社会中树立安全意识,使安全意识深入人心。
城市公共安全事件在给我们带来痛苦和灾难的同时,也给我们系统总结这些事件的发生原因以及如何减轻其造成的后果创造了机会。只要我们总结经验和教训,以系统的观点去对待武汉市城市公共安全体系的建设,我们就一定能够建立起人民幸福指数高的、安全的武汉市,武汉市就一定能够让我们的生活更美好!
 

 

 
 
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